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“枫桥经验”:城乡基层治理法治化的路径探析——以B市法院近五年涉基层治理行政案件为样本

作者:赵云  发布时间:2018-08-16 11:23:36


    从行政审判视角来看,目前基层治理仍面临着法律上角色定位模糊、执法手段供给不足、主体间权力义务模糊等问题。本文立足于具有中国特色化解基层矛盾的“枫桥经验”,对加快推进基层治理法治化提出了有益探索。

    司马迁在《史记》中曾提出“县集而郡,郡集而天下,郡县治,天下无不治”。由此可见,自古以来基层治理就在国家治理体系中具有极其重要的地位和作用。推进基层治理法治化,对于推进国家治理体系和治理能力法治化亦具有重要的现实意义。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》即明确指出“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层”,并提出了“推进基层治理法治化”的要求。

    近年来,随着我国政治经济的不断发展与变革,基层治理功能得到强化,基层治理法治化亦成果卓著,突出表现在基层行政机关依法行政水平不断提高,以人为本的工作理念基本确立,工作方法从重行政命令转向重规则、重法治、说服教育等多种方式相结合;基层群众守法、用法、依法维权的意识亦大大提升,对民主自治的价值追求更加强烈、利益追求更加多元。但从行政审判视角也反应出基层治理面临着法律上角色定位模糊、执法手段供给不足、各治理主体参与不足、基层政府的治理思维、治理方式尚需进一步转型、基层群众法律意识尚未完成现代转型等突出问题。而“枫桥经验”作为具有中国特色化解基层矛盾并取得成功的典范,对于加快推进基层治理法治化则提出了一条有益探索的路径。本文拟结合对B市法院近五年审理的涉基层治理行政案件的实证分析,针对司法实践中反应出的问题,深入把握“枫桥经验”的精髓,探索加快推进基层治理法治化的实现途径。

    一、实证分析:从行政审判视角看基层治理法治化的现状

    基层治理,是指在一个政治制度框架或政治结构之中最基层的权力运作形式[1],其是国家治理的基础和重要组成部分。通常认为从政治结构的角度来看,基层治理主要包括乡镇的治理、村级治理、城市街居治理[2]三方面的内容,具有主体多元、点多、线长、面广、直接关系民众切身利益等特点。实践中,大量的行政执法活动在基层,因此大量的行政案件也发生在基层。诚然,基层治理法治化是一个涉及立法、执法、司法、守法的全方位的系统工程,但行政审判作为其中必不可少的一个环节,以其独特的地位可以最直接反映出基层治理法治化中存在的问题。因此,本文选取B市[3]法院近五年(2013至2017年)审理的涉基层治理行政案件为样本进行实证分析,拟求“窥一斑而知全豹”,在总结涉基层治理行政案件基本情况的基础上,从法院的裁判情况来分析基层治理法治化进程中所面临的问题。

    随着我国政治经济的不断发展与变革,基层行政机关的职能范围、执法方式等亦不断改变,映射到行政诉讼中,涉基层治理行政审判亦呈现量大、面广、矛盾易激化、难协调等特点。基层治理具有主体多元化的特征,但基层治理的相关情况,映射到行政审判中来则是集中通过以乡镇政府、街道办事处为被告的行政案件来反应的,毕竟乡镇政府、街道办事处为最主要的基层执法主体,承担了推进基层治理法治化的大部分任务,其存在的问题基本是我国基层治理法治化所面临的主要问题。以中国裁判文书网上公开的行政诉讼裁判文书为样本,以乡镇政府、街道办事处为被告,笔者统计了B市法院近五年审理的涉基层治理的行政案件并围绕案件特点、败诉案件等进行了统计分析。涉基层治理行政案件呈现如下几大特点:

    (一)群众法律意识普遍提高,对司法救济渠道的认同增强,近五年涉基层治理行政案件数量激增

    B市法院近五年涉基层治理行政案件的收案数总计达5678件(含一审、二审、申诉),占B市法院近五年全部行政诉讼案件的5.8%,总量上较过去五年增长约315%。这一方面反映出立案登记制度改革得到有效落实,公民权益保护范围进一步拓宽。突出表现在涉基层治理行政案件在2015年出现较大幅增长,比之2014年增长约60%。另一方面则反映出基层群众依法维权意识不断提高,更愿意通过司法渠道解决争议、化解纠纷,价值追求更加多元化,对基层公共管理和服务的要求也越来越高。

    (二)相关行政案件涉诉被告以乡镇政府为主,以街道办事处为辅

    从被告来看,以乡镇政府为被告的案件共计4903件,占全部涉基层治理类行政案件的86.4%;以街道办事处为被告的案件为775件,占全部涉基层治理类行政案件的13.6%,这一方面和我国基本的地域、行政区划情况相符合,另一方面也与B市近五年来为大力推进城乡一体化建设、城市生态环境治理而在农村推进拆迁、腾退、旧村改造等活动有关。

    而基层行政机关的位阶决定了从受理程序来看,涉基层治理行政审判是以一审受理的相关行政案件为主,为3981件,占全部涉基层治理类行政案件的67.3%;但该类行政案件的上诉率也是比较高,经常出现原被告双方均提起上诉的情况;提起申请、审判监督的比例也高于其他行政案件,反映出基层群众对司法救济渠道认同感增强的同时,基于利益的诉求尊重法律的意识亦需头提高。

    (三)涉诉行政管理领域广泛而相对集中,案件类型多样,涉诉当事人呈现集中的特点

    因基层治理具有涉及面广、主体多元、最直接面对人民群众等特点,涉基层治理行政案件涉及房屋土地、计划生育、社会保障、户籍、财政等多个行政管理领域。以案件数量相对较少的街道办事处的请求履行法定职责类案件为例,近五年来29件请求履行法定职责案件竟然了涉及14项不同职责(具体如图示)。但总体来看,涉基层治理类行政案件中涉腾退拆迁、社会保障等民生领域的案件占据绝对主导地位。这也侧面反映出基层社会矛盾和社会冲突的根源主要是基于利益因素造成的[4],尤其是近年来在房产价格持续高涨的背景下,农村土地的拆迁、腾退与补偿引发的纠纷持续增多,也反映出随着社会法治化进程的不断推进,老百姓的维权意识持续增强,对基层治理法治化的要求也越来越高,如果基层治理中不走法治化的路径,势必遭受重重治理困境。

    同时,涉基层治理行政案件呈现案件类型多样但又高度集中的特点,起诉门槛相对较低的信息公开案件和不履行法定职责案件占比达84.3%,这两类案件也反映出了基层治理法治化程度有待进一步提高。而这两类诉讼中又不同程度的出现涉诉当事人集中的现象,“一人多诉”、“多人一诉”等群体性诉讼、反复性诉讼现象明显。以B市某区法院为例,2015、2016年以乡镇政府为被告的信息公开案件中,吴某等4人、杨某刘某提起的诉讼占比达37.6%,公开的信息内容虽然繁杂,但背景都是对其所在农村土地的腾退拆迁补偿不服,而反复多次向基层行政机关提起各种政府信息公开申请。

    (四)从裁判方式上看,基层治理行政案件呈现败诉率高、裁定驳回率亦高的趋势

    B市近五年基层机关执法面临的法律风险较大,败诉率居高不下,在有的区基层新政机关一审案件实体判决败诉率甚至一直徘徊在50%左右,平均败诉率亦远高于其他涉诉行政机关的平均败诉率。其中乡镇人民政府的年平均败诉率为17.7%(最高败诉率为21.5%,最低败诉率也达11.1%),街道办事处的年平均败诉率为12.7%(最高败诉率为19%,最低败诉率也达9%),远高于行政诉讼年平均败诉率。

    在败诉领域上方面,信息公开、拆除违法建设、行政不作为则成为基层行政机关败诉相对集中的三个领域,都高于平均败诉率,以街道办事处为例,

    而从败诉原因分析,基层行政机关因主要证据不足和违反法定程序而败诉的案件占到全部败诉案件的50%以上,以街道办事处为例,

    基层行政机关败诉率高反映出基层行政机关执法尚存在一定问题,而裁定驳回率高的案件集中于信息公开案件、不履行法定职责案件则反映出群众法治意识尚需提高,滥用诉讼权利的现象在一定程度上还存在。比如某区杨某多次以某镇政府为被告提起政府信息公开诉讼,申请公开的信息基本均为“某镇政府XX领导非法干涉某村村委会第七届选举的信息”,其所申请内容均明显不属于政府信息。

    二、必要性分析:城乡基层治理法治化面临的困境

    总体来看,从B市法院审理的近五年涉基层治理行政案件的情况来看,近五年基层法治化进程不断向前推进,保障相对人合法权益更加有效,化解行政争议更加有为。同时也要看到,基层治理法治化进程也有一些新情况、新问题和困难挑战,也正是这些困境成为了基层治理法治化传承“枫桥经验”的必要性。

    (一)法律授权不够,基层行政机关执法超越职权现象突出

    法律制度本身的供给不足,是基层治理法治化面临的一大问题。比如现行法律法规对执法主体的规定,主要限于县级以上人民政府及其职能部门,只有诸如土地管理法、城乡规划法、村民委员会组织法等少数法律赋予乡镇政府具体的执法职责。但实践中,在强化属地责任的背景下,乡镇政府往往需要承担更多法律之外的职责,导致乡镇政府经常面临“权小责重”、“有责无权”的尴尬境地,在执法责任制框架下,面临“不得不管又依法无权去管”的窘境。体现在行政审判实践中,基层行政机关对于败诉案件常常觉得“委屈”,一方面上级行政机关布置的“任务”必须完成,另一方面则面临缺乏法律授权,执法即构成“违法”的尴尬。

    (二)基层机关与基层自治组织之间权利义务模糊,民众与社会主体参与度较低

    基层治理具有主体多元性的特点,而法律规范对基层治理各主体之间的权力关系往往只有宏观规定,缺乏具体细化、操作性强的制度支撑,导致执法手段不足,履责效果不佳。比如,实践中有大量行政案件,基于村民向乡镇政府举报村委会违法行为,乡镇政府经调查确认村委会有违法行为的,依法责令改正,具体如何改正以及拒不改正如何执行等都缺乏相应的规定。

    “上面千条线,下面一根针”,基层执法机关往往承担着很多经济建设和社会维稳的职责;上级政府及其部门亦经常将各项工作,通过自上而下层层分解的方式分配给基层行政机关。在这种压力型模式下,基层行政机关很多时候都在依“政策”行为,对于法律规定的自身职责范围反而界定不清。行政审判实践中,近五年仅就一审审结的涉基层治理的请求履行法定职责案件的案件即达1211件,行政机关败诉率为12.3%,其中近三成案件败诉原因是乡镇政府、街道办事处对其自身及其与村委会、居委会等自治组织的权限界定不清,对法定职责认识不明。比如街道办和城管部门在拆违联合执法时,作为基层政府的街道办,具有协助区部门(如城管、交通)等部门完成拆违、清理杂物等职责,但法律、法规并未赋予街道强制拆除、清理等权力,因此街道办不宜直接发布具有强制性效力的决定、通知,也不应直接、单独实施强制行为;再比如根据《村民委员会组织法》的相关规定,乡镇人民政府对村民委员会是具有监督职责的,但司法实践中,很多乡镇政府都认为自身不具有此职责而导致行政不作为。在民众和社会主体参与度较低的情况下,基层自治亦没有完全发挥其作用。

    (三)城乡基层干部依法治理观念尚需转型,执法不规范问题突出,尤以程序违法为甚

    由于基层治理“权责倒挂”现象突出,权力少、任务多,事务杂、责任大,而相应的执法队伍非常薄弱,具有执法资格的人员少之又少,法制机构和专职法制人员更是无以配备。这种情况下,在基层体现最明显的是法律空白与执法需求的矛盾。在当前信访压力越来越大的背景下,为满足和完成上级交办的任务,基层行政机关尤其是乡镇政府执法不规范呈现常态化趋势,其中尤以漠视当事人主体地位,不听取相对人陈述申辩权利的程序违法问题突出,越权执法、违法执法的现象亦较为普遍,城乡基层干部依法治理观念尚需转型。

    (四)城乡基层群众法治意识和依法维权意识尚需进一步培养和引导,过于倚重诉讼解决纠纷,涉基层治理行政诉讼信访和趋势严重,不利于当事人权益的切实保护

    涉基层治理的行政案件中,行政诉讼信访趋势较为明显,主要表现在以乡镇政府、街道办事处为被告案件中,行政案件类型严重单一化,主要集中于政府信息公开及请求履行法定职责等低起诉门槛的案件类型,以涉乡镇政府的一审案件为例,在已审结的3090件案件中,信息公开案件为1061件,请求履行法定职责类案件为1101件;原告分布高度集中化,存在行政应诉和审判资源为极少数人所占用的情况,以某区为例,王某等6人分散或集体提起的政府信息公开诉讼能占到当年度全部政府信息公开诉讼的四成左右;行政机关败诉原因集中于程序违法等情形,司法审查趋于形式化裁驳比例高企不下。近五年,基层行政机关行政争议裁驳率高达21.1%。诉讼程序“空心化”问题严重,不利于当事人权益的实质保护和纠纷的实质性解决,反映出城乡基层群众法治意识和依法维权意识尚需进一步培养和引导。

    三、“枫桥经验”:城乡基层治理法治化的路径选择

    (一)“枫桥经验”在基层治理法治化框架下的解读

    20世纪60年代初,浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决。实现捕人少,治安好”的“枫桥经验”,年毛泽东同志曾亲笔批示“要各地仿效,经过试点,推广去做”。历经50多年,“枫桥经验”至今依然是我国政法系统综治工作的一面旗帜,其“依靠群众,矛盾不上交,就地解决”核心理念随着社会经济政治的发展不断升华,“依靠群众力量、社会力量,就地解决矛盾纠纷”的精髓亦不断在传承中得到创新,形成了具有鲜明时代特色的“党政动手,依靠群众,预防纠纷,化解矛盾,维护稳定,促进发展”的枫桥新经验,成为有效化解社会矛盾的好经验、社会治安综合治理的好典型、新时期社会管理创新的好样板[5]。后诸暨枫桥在全国率先提出“社会治安综合治理”的概念,建立了一套基层组织和群众自己解决纠纷的机制,“枫桥经验”发展成为一整套社会治安综合治理的群防群治体系[6]。法治政府、法治社会、法治国家的建设已是民心所向,“枫桥经验”的法治化亦是体题中之义。

    从基层治理法治化的视角看,“枫桥经验”不断与时俱进,形式亦不断转变。社会利益多元化、社会结构复杂化是现代社会的重要特征,基层社会尤甚。基层治理面临的问题较多,突出问题则集中表现为基层政府的治理思维、治理方式与基层经济社会发展的多元化、多样性还不完全适应,当前基层治理的方式和能力显然满足不了基层群众日益增长的物质文化生活需要和期盼。由于法律制度供给不足导致的基层行政执法难题,自然需要加大基层治理领域的立法工作力度,为推进基层治理法治化提供制度基础和保障。但针对基层治理法治化所面临的困境,“枫桥经验”则提供了一个很好的解决路径,尤其是在推进多元主体共治、多元化纠纷解决机制方面,“枫桥经验”作为一种活的、具有本土性质的法治实践有其独特的优势。

    (二)“枫桥经验”:城乡基层治理法治化的路径选择

    大量的行政执法活动在基层,大量的行政案件也发生在基层,因此,基层法治状况直接决定法治政府乃至法治国家建设进程。深入学习贯彻党的十九大精神,保证生态文明建设、城市环境治理、城乡一体化建设等行政目标任务的落实及完成,为深入推进基层治理法治化建设提供坚实法治保障,是B市法院行政审判的神圣职责和使命。而以“枫桥经验”路径,基层治理法治化的推进应着重从如下几个方面入手:

    第一、明确基层治理主体职能定位,推进“政社”确权勘界,科学构建权利义务的明晰机制。在法治政府、法治社会、法治国家的建设已是民心所向的背景下,“枫桥经验”的工作方法亦已经从重教化转向重规制[7],即越来越多的寻求规则治理、法治化治理。因此,在基层治理存在多元主体的情况下,基层治理法治化的关键即在于管理规范之中具有明确的权利义务,让各参与治理的主体知道自己该做什么,不该做什么,尤其是让基层行政机关明确其职能定位。

    以基层治理法治化为手段,深化“政社”确权勘界,制定清晰的权责清单,科学构建各方参与主体的权利义务的明晰机制,尤其是充分调动基层群众自治组织参与的积极性,充分发挥其本土优势和能动作用,推动基层政府向服务型、法治型转变,推动基层治理的复合共治。

    第二、 赋权增能增效,依靠群众力量、社会力量,实现多元主体围绕公共利益的协同共治。“枫桥经验”能得到毛泽东同志的批示,最重要的一条就是 “依靠和发动群众”的经验。这也是党的群众路线在 “枫桥经验”中的体现,是做好一切工作的根基[8]。因此在推动基层治理法治化进程中,应通过赋权增能增效,依靠群众力量、依靠社会力量,实现多元主体围绕公共利益的协同共治,实现基层治理由党政主导的单一权威主体到以党政为主,辅之以多元权威主体的协同治理[9]。

    具体而言,上级行政机关及相关职能部门加强对基层执法的指导,既要强化基层的属地责任,也要切实帮助解决基层执法中的难题,合力将更多的矛盾和纠纷化解在基层,化解在萌芽状态。完善基层执法体制和协作执法体制,提升基层行政执法的效能。继续推进综合执法改革试点,合理界定执法权限和层级,切实解决多头执法、多层执法和执法标准混乱的问题。同时充分利益大数据、互联网等便利,加大相关执法主体在资源共享、责任共担、执法保障等方面的协作。充分发挥基层行政机关的公共服务职能及自治组织的作用,实现政府治理和社会自我调节,居民自治良性互动[10]。

    第三、积极探索和完善适应基层社会情况的多元化纠纷解决机制。“枫桥经验”在调处矛盾上强调多管齐下、综合运用,具体到基层治理更是应该构建多元化、类型化的纠纷解决体系。调解组织解决各类争议纠纷,重在亲民、方便、快捷,建立多元化、类型化调解组织网络,有利于更有效的化解一大批潜在的诉讼的案件。

一方面以“大调解”格局为指导,与辖区乡镇、街道、与各社会主体共建多层次、类型化调解组织。利用互联网+的优势,建立纠纷解决的大数据平台,充分利用自然村、街道办传统调解力量,发挥好村规民约的作用,在每个镇、每个街道设立“纠纷化解服务中心”,村、社区设立组相应子中心, 依法释事、依理服人,秉着“预防为主,就地解决”的工作方针,及时排查社会矛盾,抓“早”抓“小”,共同调处对辖区范围内的各类纠纷。另一方面充分利用法院正大力推行的诉调对接机制,畅通调解与诉讼的对接渠道,充分发挥基层司法所的作用,进一步畅通对接渠道,逐步实现“无缝对接”。

    第四、积极开展协同司法,为基层治理法治化进程的推进提供合力。创新司法协同机制,立足司法职能与多方主体良性互动是“枫桥经验”在司法实践中的必然体现,而开展协同司法对于提升基层行政机关执法水平,推进基层治理法治化进程有着重要的现实意义。

    一方面法院应该积极探索行政诉讼制度改革,“简案快审”、“小案速决”,通过类型化、规范化、标准化审判,引导人民群众法律意识完成现代转型,确保行使诉讼权利和履行诉讼义务的统一;另一方面应深化司法与行政、法院与社会、法律法规与传统习俗的良性互动,统筹配合,合力化解纠纷,尽可能把矛盾解决在基层,合力推进基层治理法治化建设。同时应该各方联合,打通普法宣传和法律援助的“服务群众最后一公里”,深入推进“法律服务进社区”和“法律服务进万村”等基层普法宣传活动,着力培养基层“法律明白人”,引导基层群众树立法治信仰,培养法治思维,树立正确的理性的纠纷解决观念,减少滥用诉讼权利的现象。

    结语

    基层治理法治化的实现任重而道远,“枫桥经验”则因其以人为本的核心理念和精髓历久而弥新,期待二者的对接与融合为基层治理法治化的实现“加速”。

    [1] 齐艳永,大数据视域下基层治理法治化路径探讨,求知/月刊2016/12。

    [2] 参考陈家刚:《基层治理》,中央翻译出版社,2015年1月第一版,第3-4页。

    [3] 我国幅员辽阔,各城乡、各地区之间的经济社会发展状况存在较大差别,面临的问题和治理的重点、难点不尽相同,但都存在治理主体间权利义务不清、民众和社会组织参与度低等普遍性问题。本文选取B市的理由为B市近五年来在推进城乡一体化、城乡生态环境建设等方面力度较大,基层利益冲突明显,基层治理情况的变化具有一定的典型意义,其中所反映出的问题亦具有皮鞭意义,由此选取其为样本。

    [4] 蒋家胜,城乡基层治理法治化的困境与路径-基于四川的实践探索,载于成都行政学院学报,2016.4(总第106期)。

    [5] 李祐喜 章建荣 魏佳钦,《“枫桥经验”的法治意蕴与司法实践———以绍兴法院司法实践为样本的调研》,载于《绍兴文理学院学报》,2013 年 11 月第 33 卷 第 6 期。

    [6] 曹清,《传承“枫桥经验”实现诉调无缝对接——以人民法庭“诉调对接”工作机制为视角》,载于《法制与社会》,2013.12(上)。

    [7] 同注释6。

    [8]同注释6.

    [9]陈家刚,基层治理:转型发展的逻辑与路径,载于《学习与探索》,2015年第2期

    [10]周铁涛,农村基层治理法治化研究——基于湖南益阳农村的调查与思考,载于《领导与科学》,2016年35期。

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